감사위원회

□ 민원 요지
○○면 ▵▵▵번지 일원 원상복구 없이 농지전용 등 개발행위 인·허가를 받을 수 있도록 요청

□ 신청 취지
 ❍ 농업인의 경제적․문화적․사회적 지위를 향상시키고 농업인의 삶의 질 향상을 위한 시설을 신축하기 위하여 ▹▹▹▹▹▹에서 토지를 1992. 8. 5. 구입하였고
❍ 이후 1993. 8. 19. ○○면 ○○리 ▵▵▵번지 일원을 잡종지로 지목변경하였으나 1973년부터 도시계획시설(도로)로 지정되어 있던 토지(○○리 ▵▵▵-▵, ▵▵▵-▵▵, ▵▵▵-▵▵)는 ○○ 소재지가 급속도로 도시화되는 추세에 맞춰 도로가 빨리 개설될 것이 예상되었었기 때문에 그 당시에는 지목변경 등을 할 필요가 없었음.
❍ 상기 토지 ▵필지는 1973 ~ 2003년까지 30년 동안 도시계획시설(도로)로 지정되어 있던 상태에서 그 도시계획시설(도로)을 건축법상 도로로 인정을 받아 적법하게 신축된 농기계 수리시설, 면세유 구입을 위한 주유소. 농업용 자재 보관창고 등을 94년 적법하게 신축하고 현재까지 28년동안 농업인들이 평온한 상태로 진․출입도로로 이용하고 있음.
❍ 농지전용 등 개발행위시에 농지법에 의해 원상복구 명령을 한다면 콘크리트포장 제거 및 폐기물 처리 등 철거비, 신설비용 뿐만 아니라 환경오염이 되고, 그 기간동안 농업관련 시설(농기계수리센터, 주유소, 농업용 자재구입)을 이용할 수 없는 농업인들의 불편 및 경제적 손실 등 막대한 사회적 비용이 증가하게 됨.
❍ 위와 같은 불가피성을 살펴주시어 원상복구 없이 농지전용 등 개발행위 인․허가를 받을 수 있도록 하여 주시길 요청

□ 피신청인 주장
농지를 전용하고자 하는 경우에는 ｢농지법｣ 제34조에 의한 농지전용허가(협의)를 득하거나 제35조에 의한 농지전용신고 등 농지전용절차를 거쳐야 하는바, 이러한 절차를 거치지 않고 농지를 전용한 경우 그 행위자는 불법 농지전용에 해당되어 ｢농지법｣ 제42조에 따라 원상회복을 명할 수 있다고 되어 있고
농지전용협의 이후 목적사업이 완료되기 전까지 협의대상 부지는 지목이 전(전)으로 되어 있어 해당 부지에서의 개발행위가 중단(변경)된 경우에는 원상회복을 명할 수 있도록 규정하고 있음
본 고충민원의 경우 1973년부터 30년간 장기간 도시계획시설(도로)로 지정되어 있어 당시에는 개발행위 등 인허가를 받지 않았고, 이 도시계획시설(도로)을 건축법상 도로로 인정받아 농업인들의 경제적 삶을 개선하기 위하여 적법하게 신․증축된 농업용 시설을 이용하고 있는 현실에서 농지전용 시 원상복구 문제는 신중하게 검토해야 할 문제로 사료됨.

□ 사실관계
○○면 ○○리 ▵▵▵번지의 변동사항
 - 전(1740㎡) : 1987년 6월 분할되어 ▵▵▵번지에 부함(▴▴▴-▴, ▴▴▴-▸)
 - 1992. 8. 5. ○○리 ▵▵▵ □□□으로부터 ▹▹▹으로 소유권 이전
 - 전(1203㎡) : 1993년 3월 30일 분할되어 ▴▴▴번지에 부함(▴▴▴-▾)
 - 잡종지(1203㎡) :1993년 8월 잡종지로 지목변경
 - 1994. 7. 4. 건축물(농기계 수리시설, 주유소, 농자재 보관창고 등) 신축
 - 잡종지(8875㎡) : 2000년 10월 23일 합병(▴▴▴-▵, ▴▴▴-▹, ▴▴▴-▿, ▴▴▴-◃, ▴▴▴-▸, ▴▴▴-◂, ▴▴▴-▾)

 ○○면 ○○리 ▴▴▴-▵▵, ▴▴▴-▹▹, ▴▴▴-◃번지의 변동사항
 - 1973. 12. 30.(건설부 고시 제****-***호) ○○ 도시지역 신설에 따른 도로 결정을 이유로 ○○○로 *-*로 도시계획시설(도로) 결정
 - 1992. 8. 5. ○○리 ▹▹▹ □□□으로부터 ▵▵▵▵▵▵으로 소유권 이전 
 - 199. 8. 19. 도시계획시설(도로)에 인접한 ▵▵▵번지를 농지전용 등을 통하여 잡종지로 지목변경 하면서도 위 번지는 도시계획시설(도로)로 지정되어 있어 토지보상 후 도로로 만들 예정이었기 때문에 농지전용을 통한 지목변경을 할 필요성이 없었음
 - 1994. 7. 4. : 잡종지로 지목변경한 ○○면 ○○리 ▵▵▵번지에 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로를 건축법상의 도로로 인정받아  건물 A동(창고), B동(농기계센터, 위험물취급소), C동(주유소), D동(창고시설) 등을 신축
 - ○○면 ○○리 ▵▵▵번지에 건축물 신축과 함께 도시계획시설(도로)로 포함된 모든 토지를 건축물 진입도로로 포장을 완료함
 - 2003. 2. 27. 국도**호선(대로*-*) 우회도로 개설에 따른 기능 약화에 따라 「충청남도 고시 제****-**」에 의거 대로 1류(폭35m)에서 중로1류(폭20m) 로 폭원 축소 변경

​

□ 판단

가. 관련법령
｢농지법｣제2조, 제34조, 35조, 42조
｢건축법｣제2조, 44조(대지와 도로의 관계),
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣제2조
｢농업협동조합법｣제13조

나. 판단내용
신청인은 농업인의 자주적인 협동조직을 바탕으로 농업인의 경제적․사회적․문화적 지위를 향상시키고, 농업의 경쟁력 강화를 통하여 농업인의 삶의 질을 높이며, 국민경제의 균형있는 발전에 이바지함을 목적으로 설립된 **격이 부여된 **이다.
｢농업협동조합법｣ 제13조(목적)에서 규정한 조합원의 농업 생산성을 높이고 조합원이 생산한 농산물의 판로 확대 및 유통 원활화를 도모하며, 조합원이 필요로 하는 기술, 자금 및 정보 등을 제공하여 조합원의 경제적․사회적․문화적 지위 향상을 목적을 이행하기 위하여
규정에 따라 이사회의 의결을 거쳐 「**, ***, ****」을 신축하기 위해 1992. 8. 5. □□리 *** ㅇㅇㅇ으로부터 ㅇㅇ 중심지로서 이미 도시화 되어가고 있던 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 ***번지 일원의 토지를 구입하였다. 
1973. 12. 30. 도시계획시설(도로)로 지정되어 차후에 국가나 자치단체에서 도로로 개설할 것이 예상되는 토지(○○리 ***-**, ***-**, ***-*)를 제외한 나머지 ***번지를 1993. 8. 19. 잡종지로 지목변경하였고,
20m 도로와 인접해 있는 도시계획시설(도로)을 건축법상 도로로 인정받아 A동(창고) 547.25㎡, B동(농기계센터, 위험물취급소) 165.12㎡, C동(주유소) 84㎡, D동(창고시설) 498㎡, F동 135.21㎡, G동(주유소 화장실)을 1994. 7. 4. 사용승인 신축 및 증축하였고 이때 신청인은 농업관련 건축물의 진출입 도로로 도시계획시설(도로)을 포장한 것으로 보이며
그 후 2003. 3. 27. 국도**호선(대로 *-*) 우회도로 개설에 따른 기능 약화에 따라 「충청남도 고시 제**-*」에 의거 대로 1류(폭35m)에서 중로1류(폭20m)로 폭원 축소 변경 되었으나 위 토지는 이미 농지로서의 기능이 상실된 상태에서 농업인들의 경제향상을 위한 건물의 진․출입로로 ○○면의 농민들이 지금까지 이용하고 있다.

(보존가치가 있는 농지인가의 여부)
구 농지법(2005. 1. 14. 법률 제7335호 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 농지법’이라고 한다.) 제2조는 ‘농지라 함은 “전․답, 과수원 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지” 〔제1호 (가)목〕로, ‘농지의 전용’이라 함은 “농지를 농작물의 경작 또는 다년성 식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 목적에 사용하는 것”이라고(제9호) 규정하고 있으므로, 어떠한 토지가 농지인지 여부는 공부상의 지목 여하에도 불문하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려야 하는 것이고, 따라서 그 토지가 공부상 지목이 전이라 하여도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 그 토지는 더 이상 ‘농지’에 해당하지 않게되고 그 결과 구 농지법에 따른 농지전용 허가의 대상이 되는 것도 아니라고 할 것이다.(대법원 1996.6.14. 선고 95 누18901 판결, 대법원 1996.9.24. 선고 96도1536 판결 등 참조) 라고 대법원 판례에 비추어 볼 때
- 농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토환경을 보전하는 데 필요한 기반으로서 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 이바지하여야 하고 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 이용되어야 하고 투기의 대상이 되어서는 아니 되는바
위 토지는 지목만 전으로 되어 있을 뿐이지 1993년부터 이미 포장되어 위 토지와 접한 농업인을 위한 건물의 진‧출입로로 사용하고 있어 농지로서의 기능을 이미 상실하고 있고 상실한 상태가 오래되었을 뿐 아니라 발전하는 ○○면의 중심지로 인근 토지가 잡종지나 대지로 건물이 들어선 상태로 농지로서 보존할 가치가 전혀 없고 사실상 원상복구의 실익이 있다고 보기 어려운 토지라 판단된다.

(농지 전용을 못했던 이유)
신청인이 농업인의 경제를 돕기 위해 시설을 건축하기 위해 지목이 전인 위 토지를 1992. 8. 5. 구입할 때에도 이미 도시화 되어 농지로서의 기능이 거의 상실 되어 가고 있었고 1993. 8. 19. **면 **리 ***번지를 농지전용을 받아 지목을 전에서 잡종지로 지목변경 하면서도 도시계획시설(도로)용지를 농지전용 하지 않은 것은
- 1973. 12. 30. 도로계획시설(도로)로 결정되어 있어 빠른 시일 안에 도로로 개설될 것으로 예상할 수 밖에 없기 때문에 당연히 농지전용 등을 할 필요가 없었던 것이고, 만약에 도시계획시설(도로)로 지정되어 있지 않았다면 당연히 이 토지와 접한 ***번지를 농지전용 등 개발행위를 할 때 함께 농지전용을 하고 건축물을 신축하였을 것이라고 주장하는 것도 일리가 있어 보인다.
또한, 위 도시계획시설(도로)을 건축법상 도로로 인정하여 아산시 **과에서는 1994. 7. 4. 농업활동 지원을 위한 건물을 사용승인 허가하였으며 현재까지 수 많은 농민들이 이 도로를 이용하여 농업인 경제활동을 위하여 현재까지 활발하게 이용하고 있다.

(농지 전용과 원상복구의 문제)
현재의 농지의 현상을 볼 때 비록 지목이 전으로 되어 있다고는 하지만 ｢농지법｣제1조에 “농지의 소유․이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 한다.”라고 되어 있는 목적과 실제 농지로로서의 현상이 상실되어 있고 상실된 상태가 일시적이지 않아 농지로서의 기능이 상실되었다고 보아지며,
1993. 8. 19. 신청인 토지 ○○리 ***번지 일대를 지목 전에서 잡종지로 농지전용 등 개발행위를 하면서 입구인 도로 예정 부지를 농지전용하지 않은 것은 1973년부터 도시계획시설(도로)로 지정되었기 때문이고
 - 이 도시계획시설(도로)을 건축법상 도로로 인정을 받아 농업인들을 위한 건축물(*, **, *** 등)의 진․출입을 위한 도로로 현재까지 농민들이 활발하게 이용하고 있는 현 상태에서
 - 원상복구를 하고 다시 농지전용 신청을 하여 농지전용이 완료되고 난 뒤에 다시 도로로 포장해야 한다는 것은 농지법의 목적 등에 비추어서도 합리적이지 않다고 판단되며
원상복구 시 콘크리트 폐기물 처리 후 바로 재포장하여 도로로 사용하는 만큼 경제적 손실과 더불어 폐기물로 인한 환경오염이 발생하고 농업 관련 시설을 이용하는 수많은 농업인들의 불편 또한 심각할 것이 예상된다.
어떠한 토지가 농지인지 여부는 공부상의 지목 여하에 불문하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려야 하는 것이고, 따라서 그 토지가 공부상 지목이 전이라 할지라도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 그 토지는 더 이상 ‘농지’에 해당하지 않는다는 대법원 판례에서도 보듯이
 - 위 토지는 지목은 전으로 되어 있지만 1993년부터 이미 포장되어 농업인을 위한 건물 진‧출입로로 사용하고 있어 농지로서의 기능을 상실한 상태가 오래되었을 뿐 아니라 인근 주위에 토지가 잡종지나 대지로 건물이 들어선 상태로 농지로서 보존할 가치가 전혀 없다고 판단되고,
○○면 ***-*, ***-**, ***-***번지는 ▵▵~▵▵▵년까지 도시계획시설(도로)로 지정되어 있었기 때문에 그 도시계획시설에 인접해 있는 ○○면 ○○리 ***일대를 잡종지로 지목변경하면서도 위 토지는 지목변경할 필요가 없었고 
 - 아산시장(○○과)으로부터 도시계획시설(도로)을 건축법상 도로로 인정받아 농업인을 위한 건축물을 적법하게 인‧허가를 받아 신․증축하여 현재까지 농민들을 비롯한 주민들이 활발하게 경제활동을 하고 있는 상태인바
농지전용 시 원상복구를 하게 된다면 아산시로부터 적법하게 신․증축허가를 받은 농업 관련 시설을 농민이 이용할 수 없게 되고,
이로 인해 농업인들의 농기계수리, 면세유 구입을 위한 주유소 이용, 농업자재 구입을 할 수 없어 농업인들의 큰 불편이 초래될 뿐만 아니라 콘크리트 폐기물 처리 후 바로 재포장하는 만큼 신청인의 막대한 경제적 손실과 더불어 환경오염도 예상된다.

□ 결론
도로계획시설(도로)의 폐지 및 변경된 토지에 대하여 농지전용과 관련된 농지전용 부담금 납부 등 일련의 법 절차에 의한 농지전용허가는 별문제로 하더라도 원상복구에 따른 철거비 및 신설 비용을 줄이고 환경오염을 방지하며 농업인들의 농기계 수리, 면세유 이용, 농업 자재 유통에 지장이 없도록 원상복구 없이 농지전용 절차를 진행하도록 '의견표명'한다.