1. 고충민원 개요
가. 민원요지
❍ 신청인은 주차시설 개발 허가를 위해 아산시에 허가 신청을 하였으나, 기존 주차장 부지를 계속 사용하려면 해당 필지의 지목을 변경하고, 농지전용부담금과 농지의 원상복구 할 것을 통보.
❍ 수천여 만원의 농지전용부담금을 내면서 농지로의 원상복구를 진행 한다면 수천 만원의 비용이 들 것이며, 현 주차장 철거 과정에서 주변 상가들의 주차장이 이용할 수 없게 되어 상가 운영에 어려움이 예상되니, 원상복구 없이 주차시설을 이용할 수 있도록 허용해 주기를 요청.
나. 당사자
❍ 신청인: A
❍ 피신청인: 아산시장(허가과, 도시계획과)
2. 결정
가. 주 문
피신청인에게 신청인의 주차시설 개발 관련 실익없는 원상복구 없이 승인해 줄 것을 의견표명 한다.
나. 이 유
❍ 붙임과 같다
<붙 임>
이 유
1. 신청취지
❍ 신청인은 피신청인(이하 아산시)에게 주차시설(○○동 □□□-♣, ■■■-♠)(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)을 위한 개발행위 허가를 신청 중이며, 해당 주차시설 예정 필지는 2009년 무렵부터 전소유주의 적법한 절차에 따라서 피신청인의 허가를 득한 후 현재까지 주차장으로 사용되어왔음. 신청인은 이 민원 토지를 2018. 9. 18. 매입한 후 현재까지 주차장 용도로 사용하고 있음.
❍ 인근 필지 개발과 함께 일부 구간에 ‘A마트’의 임시주차장으로 사용목적으로 농지 타용도일시사용 개발행위 허가를 받아 주차장으로 사용해왔으며 이 민원 토지 일부는 도시계획시설(자연녹지구역)로 설정되어 농지전용이 불가하여 개발하지 못하였음.
- 이 민원 토지에 임시주차장을 허가받아 사용해오던 중 아산시에서 “현 주차장은 2022. 2. 28.까지 사용이 가능하며, 위 토지를 주차장으로 계속 사용코자 한다면 2022년 3월까지 계속 사용신청을 하되 지목이 전·답 등일 경우는 지목 전용비를 내고 지목을 주차장으로 변경 신청한 후 주차장 허가신청을 해야 연속적인 주차장 허가를 이어갈 수 있다”고 하여, 신청인은 피신청인의 요구에 따라 이천여만 원의 농지전용부담금을 지급하고 지목을 ‘전’에서 주차장으로 허가 신청 절차를 진행 중임.
❍ 신청인의 토지는 적법한 허가 절차에 따라 10년 이상 임시주차장 부지로 이용되어 왔음(종전 지목이 ‘전·답’인 상태에서 아산시에 농지전용허가(타용도일시사용허가)를 받아 임시주차장으로 사용 해옴)
❍ 지목전환금(이천여만원)을 내고 아산시의 요구에 따라 주차장 부지라는 토지의 지목 이름만 바뀌는 상황에서 신청인들에게 기존의 콘크리트+아스팔트 덧씌우기 바닥을 모두 제거하고 토지를 실제 경작상태(농작물의 식재 등)로 만든 것을 확인한 후 주차장 부지로 변경해 줄 수 있다는 피신청인(아산시)의 보완요구에 이의제기를 함.
- 해당 필지에 허가된 임시주차장(콘크리트+아스팔트 덧씌우기)을 모두 철거하고 두어 달 후 다시 바닥에 골재를 깔고 포장할 경우 수천만원의 비용이 들 것으로 예상되며, 주변 상가들은 코로나 등 경기의 어려움으로 적자에 허덕이고 있는데, 공사기간 중 주차장을 이용할 수 없게 되면 상가를 운영함에 더욱 어려움이 예상됨
신청인은 불법이 없었고 개정된 규정에 따라 지목을 바꾼 것에 불과하니, 이는 개인적으로나 사회적으로 큰 낭비이니, 원상복구 없이 주차시설을 이용할 수 있도록 허용해주기를 요청함.
2. 피신청인의 주장
〈A부서〉
❍ 신청인은 2020년 2월 ○○동 ■■■-♠번지 내 일부면적(209㎡)을 임시주차창 부지 조성 목적으로 농지의 타용도일시사용허가를 득하여 사용하였으며, 2022년 3월 일시사용기간 만료 후 기존 타용도일시사용면적과 ■■■-♠번지의 잔여면적 및 □□□-♣번지를 추가하여 농지전용협의를 요청한 사항임
❍ 농지의 타용도일시사용허가를 득하여 사용하다가 일시사용기간이 만료되었을 경우에는 원칙적으로 해당 토지를 농지로 원상복구 한 후 농지전용허가를 신청하여야 하나, 그 즉시 전용목적사업에 착수할 예정이며, 원상복구에 과다한 복구비용이 소요되는 등 원상복구하기가 적절하지 않은 때에는 농지로 복구하지 않은 상태에서도 농지전용허가를 신청할 수 있다는 사례집 내용에 따라 원상회복 없이 협의 가능하다고 판단함.
❍ 다만, 새로 추가된 ■■■-♠번지의 잔여면적 및 □□□-♣번지의 경우 타용도일시사용허가 또는 농지전용허가를 득하지 않고 사용하였으므로 원상회복 대상으로 보완조치를 요구함.
❍ 현재 농지전용허가(협의) 신청 필지에 조성된 주차장은 농지전용허가를 받지 아니하고 무단으로 아스콘 포장하여 조성되어 있으므로, 원칙적으로는 농지를 원상회복하는 것이 타당하나, 해당 농지의 경우 인근 여건을 고려하였을 때 원상회복 후 다시 주차장 목적으로 전용함에 따른 사회적·경제적 손실이 지대하다는 민원인의 주장을 감안하여 시민 옴부즈만의 권고결정에 따라 주차장의 원상회복 여부를 판단할 필요성이 있다고 사료됨.
❍ 도시지역 중 주상공외 지역이 포함된 자동차관련시설 관련 사항은 도시계획심의를 통하여 개발행위(토지형질변경)허가 처리되는 사항으로 판단됨.
〈B부서〉
❍ 본 민원은 2022. 2. 28. 개발행위(토지형질변경)변경허가 신청 건으로 접수된 민원이며 검토(협의)결과 개발행위,농지전용 보완-원상회복 의견에 따라 인·허가 부서의 원상회복 확인 후 개발행위(토지형질변경) 변경허가가 가능함.
3. 사실관계
가. 신청인이 이 민원 토지에 주차시설을 위한 개발행위 변경 신청(2022. 2. 28.)을 하였으나, 피신청인은 해당 필지의 지목이 농지(답)인데 농지전용허가를 받지 않고 무단으로 아스콘 포장되어 있는 상태이므로, 원래의 지목 형태(농지)로 원상복구가 되어야 개발행위가 가능함을 안내하며 허가 보완요청을 함. 이에 피신청인의 요청사항이 부당하다고 생각되어 시민옴부즈만에 해당 필지를 원상복구 없이 개발행위를 허가할 수 있도록 고충민원을 제기함.
나. 사실관계 확인 결과 신청인이 주차장 부지 조성을 위해 개발행위를 신청한 해당 필지 □□□-♣(14㎡), ■■■-♠(216㎡)의 일부는 2009년 도시계획시설(자연녹지구역)로 지정되어 개발행위가 제한되어 있었던 필지였고, 주차장 조성을 위한 개발행위 허가를 받을 수 없는 필지였으며, 2019. 7. 10.자로 집행계획이 없는 구간으로 장기미집행 시설 해제 신청에 따라 완충녹지가 해제되어 개발행위가 가능한 필지가 되었음을 확인함.
다. 신청인이 주차장 부지 조성 목적으로 신청한 필지에 인접한 ◎◎◎-◆번지는 2008. 7. 15. 판매시설 부지조성 A마트 입점을 목적으로 농지전용허가 되어 2008. 10. 24. 판매시설로 준공되었으며, 현재는 신축 상가건물로 이용되고 있음. 신청인은 ◎◎◎-◆번지에 사업장(신축건물)을 운영하고 있는 상태이며, 인접한 필지 이 민원 토지에 조성되어 사용해왔던 주차장 부지를 정식으로 자동차관련시설(주차장)으로 허가받아 사업장(건물)에 방문하는 시민들에게 안전한 주차공간과 편의를 제공하기 위해 신청함.
라. 신청인은 도시계획시설(자연녹지구역)로 지정되어 있었기 때문에 ■■■-♠번지의 일부(209㎡)만 2022. 3. 5. 농지 타용도일시사용허가를 득하여 임시주차장 부지로 사용해왔었으나. 2022. 2. 28. 사용기간이 만료되면서 지목을 주차장으로 변경신청 한 후에 연속적인 주차장 허가를 이어갈 수 있다는 아산시의 의견에 따라 이천여만원에 달하는 지목전환금을 부과하며 지목변경 절차를 진행하여 도시계획시설이 해제된 □□□-♣번지(14㎡)와 ■■■-♠번지 일부면적(216㎡)이 포함된 총 면적 425㎡을 포함시켜 주차장 부지 조성(개발행위 변경)신청을 한 상태임.
마. 신청인이 개발행위를 신청한 인근 지역은 이미 도시계획이 완료되어있는 아산시 ○○동 도심 중심지이며, 도시계획시설(자연녹지구역)이 해제됨에 따라 맹지가 되었던 필지에서 개발이 가능해지며 따라 신청인과 유사하게 농지였던 필지를 개발행위(대부분 건물 주차장 부지가 협소하여 이를 해소하기 위한 추가 증설 목적)를 하기 위하여 농지전용허가를 신청하는 민원이 생겨나고 있음을 확인함.
4. 판단
가. 주요 관련 법령 등
❍ ｢건축법｣제2조, ｢도로법｣제61조
❍ ｢농지법｣제2조, 제34조, 35조, 42조
❍ ｢농지법 시행령｣제2조제3항제2호라목, 영 제29조제1항제7호
❍ ｢농지법 시행규칙」제3조의 2
❍ 농림축산식품부 지침
나. 판단 내용
❍ 신청인은 이 민원 토지를 2018.9.18. 매입한 후 해당 필지(■■■-♠)를 기존과 같이 주차장 용도로 현재까지 사용하고 있음. 이 필지는 이미 10년여(2011. 12월부터 ~ 2022. 2월까지) 동안 아산시로부터 3차까지 변경(타용도일시사용) 허가를 받아 현재(2022. 2월)까지 적법한 절차에 따라 임시주차장으로 사용해옴.
❍ 원상복구와 관련하여 임시주차장 만료(2016. 3. 31. 개발행위 허가 취소) 시기 등 과정에서 피신청인의 행정조치가 확인되지 않는 등 일부 관리 미흡 문제가 추정되기도 함
❍ 그리고 쟁점이 되고있는 추가 필지{■■■-♠번지 잔여면적(216㎡), □□□-♣번지(14㎡)}의 경우는 2009년 도시계획시설(자연녹지구역)로 지정되어 개발행위가 제한되어 있어 주차장 조성을 위한 개발행위 허가를 받을 수 없는 필지(그동안 집행계획이 없는 구간으로 장기 미집행 시설이었음)였으며, 2022년 주차장 허가신청을 하는 과정에서 완충녹지가 해제(2019. 7. 10.) 되어 개발행위가 가능한 필지로 됨을 확인함.
❍ ｢농지법｣에서 “농지 전용 허가 또는 농지의 타용도 일시사용 허가를 받지 않거나, 허가내용과 다른 용도로 사용한 경우 원상회복을 명할 수 있다”는 강제 사항이 아닌 일종의 임의사항으로 원상회복의 이행 여부는 허가권자의 재량행위에 해당되는 사항으로 볼 수 있음.
□ 「대법원 판례」에서도 농지법상 어떠한 토지가 농지인지 여부는 공부상의 지목 여하에도 불구하고 당해 토지의 사실상 현상에 따라 가려야하므로, 그 토지가 “공부상 지목이 전(田)인 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 더 이상 농지에 해당하지 않게 되고, 그 결과 농지법에 따른 농지전용허가의 대상이 되는 것도 아니다”라고 판시 함.
※ 대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두 6157판결
대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도 6703 전원합의체 판결
□ 「법제처 법령해석 13-9346(2013.11.19.)」에서 ”농지로서의 현상을 상실한 상태가 일시적이라고 볼 사항인지“에 대하여 충분한 검토 후 농지법 적용 여부는 결정되어 질 사항으로,
❍ 최종 판단은 대상 토지가 “농지법에 의한 농지로서 해당되는 지”에 따라 농지법 적용 여부가 결정 되어질 사항으로 판단은 대상 토지의 훼손시기와 허가 전후의 실제 토지 이용 상황, 주변 개발여건 등의 내용을 자세히 분석하여 지자체에서 결정하여야 할 사안이며,
❍ 농지법에서 정하고 있는 농지는 “전, 답, 과수원 그 밖의 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지”로 해석하고 있으며,
❍ 공부상 지목이 전(전)이라 하더라도, 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없는 경우 해당 토지가 농지법상 농지에 해당되는지 여부에 문제가 있을 수 있는 상항으로서, 어떠한 토지가 농지인지 여부는 공부상의 지목여하에 불구하고 해당토지의 사실상의 현상에 따라 실질적으로 판단해야 할 필요성이 있고,
❍ 공부상 지목이 전(전)인 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 더 이상 농지에 해당하지 않는다는 대법원 판례에 따라서
❍ 그 상실한 상태가 일시적인지 여부는 훼손된 시기와 현상태 등을 고려하여 개별적, 구체적으로 판단해야 할 사항에 해당됨.
※ 농지법령에 의한 원상복구 명령 시행에도 불구하고 시민과 피허가자가 모두 이익이 될수 있는 방안을 강구하여 합리적인 방향으로 시행토록 하는 것이 바람직한 사항으로 판단됨
❍ 신청인이 요청한 주차장 필지는 이미 10여년(2011. 12월부터 2022. 2월까지)동안 아산시로부터 적법한 절차에 따라 허가(타용도일시사용 허가)를 받아 임시주차장으로 사용해왔음. 그리고 주차장으로 추가 신청하게 된 부지(○○동 ■■■-♠번지 잔여면적 및 □□□-♣번지)의 경우는 2009년 도시계획시설(자연녹지구역)로 지정되어 개발행위가 제한되어 주차장 조성을 위한 개발행위 허가를 받을 수 없었으며, 신청인은‘22년 3월 법적 절차에 따라 주차장으로 변경 신청을 하면서 완충녹지가 해제(2019. 7. 10일 자) 되어 개발행위가 가능함을 알게 됨을 확인함.
❍ 해당 지역과 주변은 20여 년 전부터 이미 도시화가 진행되어 도시계획이 완료된 도심지역으로 해당 토지는 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없는 지역으로, 원상회복 이후 다시 동일하게 주차시설을 하라는 것은 실익이 없다고 판단됨.
5. 결론
❍ 그러므로 원상회복 없이 개발 승인해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 주문과 같이 의결한다.